– Крім того що Ви є Міністром юстиції України, Ви ще відомі як фахівець із конституційного права України. Як би Ви охарактеризували ті конституційні процеси, які чекають на нас у найближчому майбутньому.  Очевидно, що найбільший інтерес у суспільстві викликає діяльність Національної конституційної ради. Чи не могли б Ви розповісти про її створення та діяльність?  

– За ініціативою президента утворена Національна конституційна рада, яка  достатньо активно розпочала свою роботу, зокрема у форматі робочої групи, що була утворена цією радою. Робоча група підготувала відповідну доктрину, тобто бачення системного оновлення Конституції і 23 квітня представила цей документ на розгляд Конституційної ради. Щодо внесення змін до Конституції, то право на внесення змін до Конституції мають лише два види суб’єктів – це Президент і не менше, ніж 150 народних депутатів. До того ж народний депутат може підписатися під однією конституційною ініціативою, оскільки одночасно не можна бути суб’єктом законодавчих ініціатив, які суперечать одна одній. Тобто реально таку можливість у парламенті мають дві фракції: фракція Блоку Юлії Тимошенко та фракція Партії регіонів. Проте ці суб’єкти заявили, що вони тимчасово припиняють роботу над конституційними законопроектами, оскільки не бачать перспективи ухвалення змін до Конституції. Після 23 квітня з’явився такий цікавий документ, як Висновок венеціанської комісії, тобто  комісії Ради Європи за демократію через право, яка проаналізувала на пропозицію моніториногового комітету Ради Європи (не на пропозицію держави України, не на пропозицію політичних суб’єктів в Україні) проект Конституції, який був підготовлений групою вчених на чолі з Володимиром Шаповалом. Цей законопроект не є офіційною версією будь-яких конституційних змін, оскільки він не вносився ні главою держави, ні парламентськими фракціями до парламенту і по суті є авторським напрацюванням. Венеціанська комісія підтвердила незміну своїх позицій у частині неможливості збереження інституту імперативного мандату, а також  щодо позбавлення органів прокуратури функції слідства, оскільки основною функцією прокуратури є нагляд, тобто контроль за проведенням слідства,  а також підтримання державного обвинувачення в суді. Разом з тим, підтримуючи розвиток народовладдя, тобто інститутів референдної демократії,  Венеціанська комісія вказала на те, що європейська конституційна доктрина проявляє обачність у застосуваннні таких безпосередніх форм демократії. Висновок венеціанської комісії є цікавим для розуміння позиції   Венеціанської комісії з приводу основних засад конституційного устрою. Проект системного оновлення Конституції, який був розроблений Конституційною радою не містить вказаних положень.

 

– Яка є  концепція змін до Конституції та яка перспектива  їх релізації? 

– Україна, як країна перехідної демократії, має зберегти змішану (напівпрезидентську) форму правління. Робоча група дійшла висновку, що потрібно удосконалити існуючу нині республіканську форму правління, яка дозволяє розвинути систему противаг та балансів. Зміни до Конституції, які пропонуються, мають забезпечити більшу цілісність і єдність виконавчої влади з тим, щоб подолати явища дуалізму, які сьогодні наявні і з точки зору формування виконавчої влади (уряду) і з точки зору місця і обсягу повноважень державних адміністрацій і взаємин уряду з Президентом та парламентом зокрема. Робоча група керується тим, що виконавча влада має отримати більшу самостійність у здійсненні своїх повноважень для того, щоб політична сила чи політичні сили, які формують уряд несли повну відповідальність і мали відповідні інструменти для здійснення своїх виборчих програм і виконання програми діяльності уряду. В основу концепції покладено розвиток системи стримувань і противаг, для того щоб забезпечити з одного боку більш чітке визначення кола повноважень кожного із суб’єктів, а з іншого боку створити умови, щоб діяльність суб’єкту гармонійно поєднувалась з іншими гілками влади та інститутами. Тому передбачено як можливий варіант перехід до бікамералізму, тобто запровадження верхньої палати парламенту. Автори керувалися тим, що нижня палата парламенту формується за результатами пропорційних виборів і представляє в парламенті насамперед політичні партії. Нижня палата формує уряд. Все, що стосується інституційної розбудови країни, що не охоплюється виконавчою владою, тобто те, що перебуває за межами урядування стає компетенцією глави держави – Президента та верхньої палати, яка і має зосередити свою діяльність на кадрових рішеннях (інституційних рішеннях). Зокрема, коли йдеться про формування системи незалежних органів держави, таких як Рада Національного банку, органів, національних комісій, зв’язку, транспорту, а також Державна комісія з цінних паперів, Центральна виборча комісія та багато інших органів, які не урядують, і які не є виконавчою владою, але разом з тим порядок формування керівного складу і призначення яких має бути унормованим. Передбачається, що призначення посадових осіб на вказані органи (органи прокуратури, розвідку, контррозвідку, Антимонопольний комітет) мало б відбуватися Президентом за згодою верхньої палати. Тобто верхня палата має відігравати певну роль не тільки в законодавчому процесі, оскільки вона зазвичай повертає закони ухвалені нижньою палатою для їх повторного розгляду, але вона має виконувати і важливу роль, пов’язану з узгодженням кадрових рішень. Також ця палата мала б формуватися за системою виборів протилежною від тієї, яка застосовується у нижній палаті. Тобто, якщо нижня палата формується на основі  пропорційних виборів, то верхня палата мала б застосовувати мажоритарну систему виборів, представляючи інтереси громад та регіонів. Відсутність верхньої палати в Україні і інститутів належного представництва інтересів регіонів і громад призвела певною мірою до регіоналізації партій. До певної міри у нас партії, які представлені в парламенті, мали чіткий регіональний аспект. Це є недоліком і наслідком відсутності верхньої палати, де повинні бути враховані інтереси саме регіонального характеру відповідних громад, регіонів, політичних еліт регіонів тощо.

 

– Чи передбачаються у новому проекті зміни до інституту референдної демократії? І яка процедура внесення змін до Конституції є найбільш ймовірною?  

 - Зокрема проект передбачає більш активне використання інституту місцевих референдумів. Надає право на звернення до Конституційного Суду громадянам безпосередньо, якщо вони вичерпали відповідні інструменти захисту своїх інтересів у судах загальної юрисдикції. Йдеться про застосуванння такого інституту, як народна законодавча ініціатива та народне законодавче вето. Це свідчить про розвиток і готовність суспільства широко використовувати форми безпосередньої демократії, але разом із тим європейська спільнота застерігає, що тут має бути гармонія між роллю парламенту як вищого законодавчого органу та використанням інститутів безпосередньої демократії. Робоча група керувалися тим, що зміни до Конституції мають бути ухвалені парламентом, як це і передбачено чинною Конституцією відповідно до процедур, які сьогодні визначені Конституцією та законами України. Оскільки йдеться про внесення змін до всіх розділів Конституції, то краще щоб за формою це була нова редакція. Рішення Верховної Ради, якщо воно набере 300 голосів, має бути схвалено на Всеукраїнському референдумі. Це вимога Конституції. Це стосується зокрема положень 1, 3, та 13 розділу і вона зобов’язує Президента оголосити референдум для схвалення змін, якщо вони зачіпають зазначені розділи. Дискусія стосовно того, що варто було б обмежитися лише окремими змінами, які стосуються  Президента, Верховної Ради і Кабінету Міністрів не витримує критики, оскільки якщо вже країна взялася за такий комплексний конституційний процес, то питання форми є похідним від змісту. Для прикладу, за останні 5 років парламент України 39 разів ухвалював закони у новій редакції. Це є процедура внесення змін до закону. Таким чином нічого дивного чи такого, що виходить за межі форм, які використовуються у законодавчому процесі, коли ми говоримо про ухвалення змін до Конституції у формі нової редакції, немає. Я думаю, що наявний певний елемент політичної дискусії, а з суто професійної точки зору це не мало б створювати жодних проблем. Важливою складовою конституційної реформи є внесення зміни до розділу правосуддя. Оскільки це одна із фундаментальних проблем, яку має вирішити нова Конституція і українське суспільство в цілому. Увага до судової реформи і до змін у цій сфері є надзвичайно високою і не випадковою. Не секрет, що рівень довіри до судових інститутів суттєво знизився і він знизився до рівня, який застосовується до політичних органів (парламент, тощо). Це означає, що парламенту та іншим суб’єктам законодавчої ініціативи потрібно докласти максимум зусиль, для того щоб все ж таки провести достатньо значущі зміни в системі судоустрою та судочинства з тим, щоб домогтися більшої захищеності громадян, коли ми говоримо про судові процедури, які б гарантували захист порушеного права.

 

– Коли законопроект про внесення змін до Конституції вже може бути внесений до Верховної Ради?  

Певний спад динаміки конституційного процесу обумовлений процесами, які відбуваються в українському парламенті, що має вигляд розбалансованого музичного інструменту. Зараз жодний законопроект, який би був внесений як офіційний прект внесення змін до Конституції ймовірно не зміг би набрати необхідної конституційної  більшості з огляду на надто складну ситуацію в самому парламенті. Проте робота над внесенням змін до Конституції триває.  Насамперед відбувається широке громадське обговорення, було проведено низку наукових конференцій, колоквіумів, громадських обговорень, тому час, який пройшов, був активно використаний для фази широкої професійної громадської дискусії. Щойно ситуація в парламенті визначиться тема внесення змін до Конституції знову стане головною, оскільки питання внесення змін до Конституції не є питанням політичної кон’юнктури. Зміни до Конституції мають дати відповіді на виклики, перед якими стоїть українська нація. Конституційний процес буде розвиватися як об’єктивна потреба для забезпечення гармонії відносин усередині влади та відносин між владою та громадянами. Можливо, варто очікувати суттєвого пожвавлення всього комплексу конституційних питань зразу ж на початку осені.

 

– Чи передбачається реформа системи адміністративно-територіального устрою? І якщо передбачається, то який її концепт? 

Зміни до Конституції мають забезпечити розвиток місцевого самоврядування. Нам необхідно провести цю реформу таким чином, щоб місцеві громади отримали відповідний ресурс для своєї діяльності для чого необхідно щоб уся земля, яка розміщена між населеними пунктами була включена до системи адміністративного поділу як земля громад, з якої має сплачуватися податок на нерухомість, у зв’язку з чим буде формуватися дохідна база місцевих бюджетів. До анонсованої Романом Безсмертним філософії необхідно повернутися. Державні адміністрації мають виконувати функції подібні до тих, які виконують префектури  у Франції. Це насамперед контрольні функції за застосуванням законодавства на відповідних територіях. Державні адміністрації більшою міріою повинні стати органами представництва Президента на місцях.

 

– Дайте прогноз щодо того, як буде розвиватися ситуація стосовно внесення змін до Конституції? 

– Ймовірно за цей час ситуація в парламенті якось врегулюється і будуть знайдені відповідні механізми нормалізації роботи Верховної Ради України, що створить передумови для розраховування на етапі парламентського обговорення і розгляду проекту Конституції. Саме восени, можливо у вересні відбудеться засідання Конституційної ради, яка б мала розглянути пропозиції запропоновані робочою групою стосовно як доктрини, так і тексту. Спочатку   Конституційна рада розглядає доктрину запропоновану робочою групою, тоді робоча група пропонує текст Конституції і за результатами схвалення тексту Президент вносить його до парламенту. Так виглядає алгоритм. Що стосується часових вимірів, то мені важко прогнозувати, оскільки це перебуває у компетенції глави держави, його секретаріату і власне самої Конституційної ради. Що ж до парламентської складової, то тут багато буде залежати від консультацій, які будуть проведені главою держави із представниками парламентських фракцій на предмет можливої їхньої підтримки президентської ініціативи. Той документ, який запропонований робочою групою розвіяв два міфи. Перший міф полягав у тому, що Президент буде намагатися ухвалити нову Конституцію референдумом. Цей міф розвіяний рішенням Конституційного Суду, і заявами Президента і позицією самої робочої групи.  І другий міф полягав у тому, що Президент буде домагатися суттєвого розширення своєї компетенції, своїх повноважень. У проекті робочої групи цього теж не передбачено. В одній частині Президент поступається повноваженнями, де йдеться про його взаємини з виконавчою владою, а в іншій частині він можливо деякі повноваження набуває, коли ми говоримо про інституційні призначення, які будуть здійснюватися за участю верхньої палати, якщо вона буде  утворена.