У зв’язку з віддаленістю й особливостю клімату Арктика була периферією в міжнародних відносинах протягом тривалого часу. Цей регіон привертав увагу переважно дослідників, рибалок, мисливців і підприємців. Він також був природним середовищем перебування для корінних народів Півночі. Однак у середині ХХ ст. Арктика трансформувалася в зону підвищеної уваги політиків і військових стратегів США, СРСР та їхніх союзників. І донині Арктика перебуває у фокусі міжнародного співтовариства. Тим паче це стосується восьми арктичних держав.

На відміну від Антарктики, у цей час в Арктиці не діє всеосяжна конвенція. Ряд універсальних конвенцій (Конвенція ООН з морського права 1982 р., Договір про заборону випробувань ядерної зброї в трьох середовищах 1963 р., Чиказька конвенція про цивільну авіацію 1944 р. тощо), одна регіональна (Угода про збереження білих ведмедів 1973 р.), багато двосторонніх угод (Канадсько-Американська угода з арктичного співробітництва 1988 р., Радянсько-норвезька угода з полярних досліджень 1988 р., Російсько-канадська угода щодо Арктики й Півночі 1992 р. тощо), а також норми національного законодавства арктичних держав поширюються на Арктику. Однак як норми міжнародного права, так і норми національного законодавства північних держав, не в змозі ефективно вирішити екологічні, економічні, соціальні й воєнно-стратегічні проблеми арктичного регіону.

Які ж основні риси сучасного міжнародно-правового режиму Арктики? Канада й Росія, будучи найбільшими арктичними державами, дотримуються секторальної концепції для захисту своїх інтересів в Арктиці. Канадський сенатор П. Пуарье висунув в 1907 р. пропозицію щодо розподілу Арктики на сектори. Канада вперше у світі на законодавчому рівні підтримала в 1925 р. ініціативу сенатора П. Пуарье. Пізніше Канада прийняла кілька законодавчих актів, які базувалися на секторальній концепції. Відповідно до положень цих законів суверенітет Канади поширювався на землі й острови в межах сектора, вершиною якого був Північний полюс, а бічними кордонами – меридіани 60° і 141° західної довготи. Канадське законодавство нічого не говорило щодо морських просторів у межах сектора. Деякі канадські політики і юристи стали тлумачити положення законодавства розширено й включати морські простори в канадський арктичний сектор. США не підтримують секторальну концепцію в Арктиці взагалі і її канадський варіант зокрема.

Радянський Союз взяв за приклад Канаду й в 1926 р. була прийнята постанова ЦВК СРСР про те, що всі землі й острови, які були відкриті або могли бути відкриті в Арктиці в межах радянського сектора, проголошувалися територією СРСР. Верхнім кордоном радянського арктичного сектора був Північний полюс, бічними кордонами – меридіани 32° 04´ 35´´ східної довготи і 168° 49´ 30´´ західної довготи [1].

Постанова безпосередньо базувалася на секторальному принципі й декларувала належність до СРСР тільки земель і островів. Слід зазначити, що метою як канадського, так і радянського законодавства щодо розподілу Арктики на сектори, було запобігання науковій й економічній експансії з боку інших держав на землі й острови в Арктиці. Незважаючи на цю обставину, ряд радянських юристів (В. Лахтін, Е. Коровін, С. Сигрист тощо) дійшли висновку, що Постанова 1926 р. також поширюється й на морські ділянки, постійно покриті кригою. Однак радянський уряд жодного разу не підтримав офіційно думку своїх юристів. Росія після короткої за часом спроби переглянути сутність арктичної секторальної концепції, визнала її як основу для вирішення правових і політичних питань в Арктиці.

США не підтримують канадську й радянську (тепер російську) позицію щодо Арктики. Сполучені Штати категорично проти арктичної секторальної концепції. Норвегія дотримується такого ж підходу. Обидві держави вважають, що в морській Арктиці, за зовнішнім кордном територіальних вод, повинні застосовуватися всі свободи відкритого моря. Данія як суверен Гренландії мовчазно підтримує американську й норвезьку позицію щодо Арктики.

Що ж стосується сучасної позиції російського уряду щодо Арктики, є сенс сфокусувати нашу увагу на двох документах: Основах державної політики Російської Федерації в Арктиці на період до 2020 р. і подальшу перспективу й на Стратегії національної безпеки РФ до 2020 р. Перший документ був підписаний Президентом РФ Медведєвим Д. А. 18 вересня 2008 р. і оприлюднений у квітні 2009 р. У цьому акті визначені основні цілі, стратегічні пріоритети й механізми реалізації політики Росії в Арктиці. Слід вказати, що багато документів щодо Арктики, які були прийняті радянським урядом, а тепер російським, суперечливі за своїм характером. Це ж стосується й Основ державної політики. З одного боку, цей документ декларує, що РФ підтримує ідею перетворення Арктики в зону миру й співробітництва, забезпечення екологічної безпеки, подальшого розвитку двостороннього й багатостороннього співробітництва між Росією й іншими арктичними державами на основі норм міжнародного права.

Водночас РФ продовжує вважати, що Північний морський шлях (ПМШ) є національною водною магістраллю в Арктиці. Як ми вказували в монографії «Quo Vadis, Arcticum? The International Law Regime of the Arctic and Trends in its Development» (Kharkiv: University Press «Osnova», 1996, pp. 376), ПМШ був водною магістраллю загального користування з ХVI ст. і до 30-х років ХХ ст. Однак він не грав великого значення для міжнародного судноплавства. В 30-ті роки ХХ ст. ПМШ було перетворено СРСР у національну водну магістраль, закриту для іноземних суден.

У 1971 р. було прийнято Статут Адміністрації ПМШ, що безпосередньо стосувався цієї водної артерії. Однак цей документ був не завжди точний. Деякі пробіли Статуту 1971 р. вдалося заповнити шляхом удосконалювання радянського законодавства, зокрема в 1984 і 1990 р. 1 липня 1991 р. набули чинності нові Правила плавання трасами ПМШ. На відміну від колишніх документів, Правила давали чітке визначення поняттю «Північний морський шлях». Однак і в нових Правилах був присутній елемент невизначеності – термін «внутрішні моря». Уперше правила проголошували повну відкритість ПМШ на недискримінаційній основі для суден всіх держав, враховуючи військові кораблі. В 1991 р. два іноземних судна пройшли Північним морським шляхом.

З огляду на деякі невизначеності в радянському законодавстві, а тепер у російському, щодо ПМШ, а також у самому міжнародному морському праві, на нашу думку, було б доцільно усунути ці невизначеності за допомогою міжнародної конвенції про режим судноплавства з ПМШ. Тим паче, що міжнародне співтовариство має досвід вирішення аналогічних проблем, наприклад, судноплавства Чорноморськими протоками (Конвенція Монтрe 1936 р.).

Росія в Основах державної політики декларує (і не один раз), що необхідно розвивати взаємовигідне мирне співробітництво між арктичними державами в різних сферах: рибальство, екологічна безпека, делімітація морських просторів, на архіпелазі Свальбард (Шпіцберген) тощо. Водночас РФ заявляє в цьому документі про намір створити спеціальні військові формування для російської арктичної зони, здатні забезпечити військову безпеку в різних умовах військово-політичної обстановки й оптимізувати систему комплексного контролю за обстановкою в Арктиці (ст. 8 «б»).

Подібна мета ставиться й у Стратегії національної безпеки РФ. Деякі експерти оцінюють подібні тенденції, як підготовку з боку Росії до майбутньої війни в Арктиці [2]. В обох документах простежується одна логічна лінія: Росія бажає посилити свою присутність в Арктиці. До того ж використовується миролюбна риторика, що базується на міжнародному праві, і наголошується на особливому значенні національних російських інтересів у цьому регіоні й необхідність їхнього підкріплення військовим компонентом.

Певним чином це стосується і російсько-норвезьких перемовин щодо делімітації морських просторів у Баренцевому морі, які тривають уже 35 років. Норвегія наполягає на широко визнаному в міжнародній практиці методі делімітації морських просторів – серединній лінії. Росія обґрунтовує свою позицію на перемовинах секторальною концепцією й особливими обставинами, зокрема, воєнно-стратегічними факторами. Російські юристи-міжнародники Вилегжанін О. М. [3] і Шинкарецька Г. Г. [4] підтримують російську офіційну позицію, використовуючи наукові аргументи.

Арктичні проблеми з усією очевидністю демонструють необхідність створення нового правового режиму для Арктики загалом й у спеціальних сферах зокрема. Процес створення нового правого режиму вимагає наявність лідера. На нашу думку, Канада або Норвегія могли б претендувати на цю роль. Тим паче, що Норвегія заслужено може пишатися успіхом із створення субрегіональної структури – Баренцева Євро-Арктичного регіону в січні 1993 р.

На рівні Арктики, як регіону, найбільш перспективною міждержавною інституцією є Арктична рада, створена з ініціативи Канади в 1996 р.

Беручи до уваги геополітичну специфіку Арктики, Арктична рада могла б бути подібною до ОБСЄ. Як і ОБСЄ, Арктична рада могла б бути інструментом з консенсуального прийняття рішень і публічної дипломатії. Однак, на відміну від ОБСЄ, Арктична рада є складно структурованою організацією, що покликана об'єднувати зусилля урядів, корінних народів, місцевих адміністрацій і представників неарктичних держав, зацікавлених у сталому розвитку Арктики. Ми вважаємо, що Арктична рада поступово повинна стати основним центром різнобічного й плідного співробітництва в Арктиці, переймаючи позитивний досвід попередників і напрацьовуючи якісно нові риси діяльності.

Один з головних напрямів діяльності Арктичної ради – це розробка й прийняття рамкової конвенції для Арктики із серією додаткових протоколів до неї із спеціальних питань. Вважаємо, що відправною точкою в цьому процесі міг би служити Договір про Шпіцберген 1920 р. Принципи державної території загального користування, встановлені в цьому Договорі, могли б бути використані в новій рамковій конвенції для Арктики. Побоювання, що зазначені принципи будуть завдавати шкоди суверенітету арктичних держав, не відповідають дійсності. Оскільки реалізація цих принципів буде здійснюватися на основі національних законів і правил.

Принцип повної демілітаризації й нейтралізації Арктики повинен бути визначений як мета, до якої варто прагнути за допомогою заходів часткової демілітаризації. У додатковому протоколі ці заходи можуть бути деталізовані.

Співробітництво в екологічній сфері повинне регулюватися дворівневою системою конвенцій: 1) загальної для Арктики; 2) спеціалізованою екологічною конвенцією із серією додаткових протоколів до неї з конкретних питань.

Додатковими протоколами до Арктичної конвенції можна було б врегулювати режим судноплавства з Північно-західного проходу й ПМШ. До того ж за аналогією з Договором про Антарктику 1959 р. можна було б «заморозити» юридичні суперечки щодо цих водних магістралей.

Новий правовий режим в Арктиці покликаний забезпечити мирний і гармонійний розвиток цього важливого регіону Землі. Сучасна сприятлива міжнародна обстановка дає шанс трансформувати ці благі наміри в конкретику справ. Завдання полягає в знаходженні держави-лідера, що могла б мобілізувати волю арктичних держав для досягнення шляхетної мети. Норвегія цілком могла б стати такою державою-лідером. Норвегія має багатий досвід арктичних досліджень, Норвегія – один із самих шанованих членів міжнародного співтовариства в сфері екологічної безпеки, Норвегія – найближчий сусід Росії й близький друг США, Канади й Данії. І останнє за рахунком, але не за значенням – Норвегія є сувереном Свальбарда. Досвід мирного й взаємовигідного співробітництва на архіпелазі представників різних держав може бути гарним прикладом для вирішення багатьох арктичних проблем.

Література:

1. 1 Собрание Законов СССР. 1926. – № 32. – Ст. 203.
2. 2 Россия предупреждает о войне за Арктику. http://www.glavred.info/archive/2009/05/14/100221-1.html
3. 3 Вылегжанин А. Н. Делимитация в Арктике / Гуреев С.А. (ред.) Международное морское право. Уч. пос. М.: Юрид. лит., 2003. С. 224–226.
4. 4 Шинкарецкая Г. Г. Россия, Арктика, континентальный шельф // МЖМП. – № 1(73). – 2009. – С. 119–132.